Caro Professore, com’è noto, le Camere hanno approvato in seconda deliberazione il disegno di legge di revisione costituzionale presentato dal Governo, recante il titolo “Norme in materia di ordinamento giurisdizionale e di istituzione della Corte disciplinare”, su cui il corpo elettorale sarà chiamato a pronunziarsi in sede referendaria il 22 e il 23 marzo prossimi. In molte occasioni pubbliche, lei ha criticato, in primo luogo, il “metodo” della riforma costituzionale. In che senso? Cosa non la convince dell’iter di revisione costituzionale che è stato seguito?
Mi preme mettere in rilievo sin da subito la circostanza che la proposta promana non dalla sede parlamentare, ma dal Governo: un dato già di per sé preoccupante, perché tradisce l’idea che le riforme costituzionali siano espressione di un determinato “indirizzo politico” riconducibile al Governo in carica.
Al contrario, i presupposti sottesi alla ratio della norma sulla revisione costituzionale (cioè l’art. 138 Cost.) – necessità di un metodo condiviso, ricerca di un ampio consenso tra i partiti, riconoscimento della centralità delle Camere – ci inducono a ritenere che le proposte di legge di revisione costituzionale dovrebbero nascere sempre in Parlamento.
Non è un caso, del resto, che l’unica legge costituzionale di iniziativa governativa sinora entrata in vigore – dal momento che le due ampie riforme costituzionali di iniziativa del Governo, nel 2005-2006 (Berlusconi) e nel 2016 (Renzi-Boschi), sono state sonoramente bocciate dagli elettori in sede di referendum – sia stata la legge costituzionale n. 1 del 1967, che in realtà è spesso definita una mera legge costituzionale di interpretazione autentica, giacché si è limitata semplicemente a chiarire che l’ultimo comma dell’art. 10 Cost. e l’ultimo comma dell’art. 26 Cost. non si applicano ai delitti di genocidio.
Per giunta – ed è, questo, un fatto grave, del tutto inedito nella storia costituzionale italiana – il testo approvato dalle Camere riproduce senza alcuna variazione il contenuto del disegno di legge presentato dal Governo. Ora, la circostanza che nessun emendamento sia stato approvato dalla Camera o dal Senato non rappresenta in sé e per sé un motivo di illegittimità. Tuttavia, il percorso parlamentare di questa revisione costituzionale appare certamente anomalo e preoccupante, segno di un drastico abbandono di un “metodo” condiviso nelle riforme costituzionali.
Eppure, sia la storia politico-istituzionale recente (il riferimento, naturalmente, è ai due referendum costituzionali del 2006 e del 2016) sia il comune “buon senso” suggeriscono di evitare la strada dei tentativi unilaterali di revisione: proprio quel popolo sovrano a cui spesso ci si appella retoricamente ha dimostrato ampiamente di essere legato alla Costituzione come “casa comune”, al di là degli obiettivi di parte. La Costituzione, cioè, in quanto riferimento sicuro per la tenuta del sistema democratico del Paese, non può trasformarsi in uno strumento di lotta politica connesso alle esigenze e agli obiettivi del contingente. Di qui il mio invito a quella che si definirebbe una sana “prudenza costituzionale”.
Per quanto riguarda il “nodo” fondamentale della riforma, cioè la separazione delle carriere, che cosa non la convince? E si poteva procedere diversamente?
Le mie perplessità muovono, anzitutto, da una considerazione “empirica”, pratica.
Non sarebbe stato forse possibile e opportuno procedere a Costituzione invariata (visto che la stessa Corte costituzionale, nella sua giurisprudenza, ha ammesso questa possibilità)? C’era davvero bisogno di modificare la Costituzione? Ma, soprattutto, non sarebbe stato opportuno attendere, sul piano, per l’appunto, “empirico”, i risultati della così recente riforma Cartabia sul piano della “separazione delle funzioni” prima di incidere così fortemente sul testo della Costituzione? L’art. 12 della legge n. 71 del 2022, difatti, ha ridisegnato in senso più rigoroso la disciplina dei passaggi funzionali, stabilendo che la richiesta di mutamento di funzioni non possa essere avanzata più di una volta nell’intero arco della carriera.
Mi pongo, allora, un’altra domanda: considerati – per l’appunto – i primi risultati “empirici”, che ci consegnano il dato per cui solo lo 0,3% dei magistrati passa da una funzione ad un’altra nel corso della sua carriera, era davvero necessario intervenire addirittura con una riforma costituzionale?
E, ancora, siccome ciò che rende indipendente il giudice dal pubblico ministero è la previsione di regole processuali che assicurino il pieno ed eguale diritto di contraddittorio tra le parti, per cui il requisito della terzietà del giudice rispetto alle parti non ha conseguenze necessarie sulla posizione istituzionale sua e del pubblico ministero, non sarebbe stato forse opportuno incidere prioritariamente sulle regole processuali, invece di agire direttamente sulla Costituzione istituendo addirittura due Consigli superiori? Per esempio – accogliendo alcune sollecitazioni dello stesso Ministro Nordio – si sarebbe potuta prevedere anche l’eliminazione dell’impugnabilità di una sentenza di proscioglimento…
Eppure, alcuni sostengono che la separazione delle carriere rafforzerebbe i principi del giusto processo. Come risponderebbe a questa tesi?
Risponderei, socraticamente, con un’altra domanda: siamo proprio sicuri che sottrarre progressivamente il pubblico ministero a quella “cultura della giurisdizione” di cui è comunque imbevuto – e, dunque, allontanarlo da un’idea di imparziale “organo di giustizia” (così lo definisce la giurisprudenza della Corte di Cassazione) – possa produrre fruttuosi risultati garantistici?
Personalmente, non sono affatto convinto che trasformare il pubblico ministero in una sorta di “avvocato dell’accusa” – secondo il modello puro del processo penale accusatorio – sia davvero garantistico per i cittadini: nel sistema attuale, infatti, esso è, appunto, organo di giustizia, tant’è vero che, solo per evocare un esempio tra i tanti, l’art. 358 c.p.p. prevede l’obbligo per il PM di raccogliere prove anche a favore dell’indagato.
D’altronde, la stessa riforma del codice di procedura penale del 1988 non accolse un modello accusatorio puro, ma un modello “misto”, ancorché a prevalenza accusatoria. Tant’è vero che il principio costituzionale dell’obbligatorietà dell’azione penale non è mai stato modificato, né tantomeno questa riforma, formalmente, lo intacca. Né tantomeno si può sostenere che vi sia una correlazione necessaria tra principi del “giusto processo” e modello accusatorio (puro): se così fosse – mi domando – per quale motivo il modello costituzionale italiano di organizzazione della Magistratura non è stato mai censurato dalla Corte Europea dei Diritti dell’Uomo?
Insomma, già tutte queste domande – o, se volete, questioni aperte – sarebbero sufficienti per votare “No”…….
Non si può neanche sottacere, infine, che l’affermazione di un CSM dei soli pubblici ministeri potrebbe accrescere proprio quel rischio di “corporazione chiusa e autoreferenziale” che i sostenitori del “Sì”, a parole, vorrebbero evitare: senza quella imparzialità dell’habitus mentale che deriva dalla comune “cultura della giurisdizione”, vi sarebbe il rischio dell’affermazione di una “logica di risultato” nella condotta dei PM, in funzione dei successi delle accuse.
Ecco, veniamo proprio al tema dello sdoppiamento dei CSM. Quali sono le criticità che la riforma desta, a suo avviso, in relazione a questo punto?
La previsione di due CSM distinti è problematica anche sotto altri punti di vista.
In primo luogo, nel metodo, anche in questo caso si sarebbe potuto agire diversamente, per esempio prevedendo con legge ordinaria un’articolazione interna del CSM in due sezioni (tesi sostenuta, questa, fino a poco tempo fa, dallo stesso prof. Zanon, Vicepresidente emerito della Corte costituzionale, che pure è uno dei più autorevoli sostenitori del “Sì”).
In secondo luogo, lo sdoppiamento dei CSM potrebbe causare molti inconvenienti “pratici”, dato che i due CSM dovrebbero decidere su questioni che richiedono uno stretto coordinamento organizzativo (a cominciare dalle tabelle di organico).
In terzo luogo, l’introduzione del sorteggio (tra l’altro, diversificato tra componenti “togati” e componenti di nomina parlamentare) appare alquanto problematica. Il “sorteggio”, secondo taluni, esprimerebbe una logica naturalmente “anti-sistema”, perché espressione di una diffidenza verso l’autogoverno e l’autodeterminazione democratica.
Il sorteggio – ricordiamolo – porta con sé un tendenziale distacco dal principio di responsabilizzazione, il quale richiede che chi agisce sia sempre consapevole della scelta compiuta e ne sia, perciò, responsabilizzato; inoltre, esso finisce con l’alimentare la sfiducia dei cittadini nei confronti delle istituzioni, il che potrebbe aprire la strada a che, in futuro, possa divenire un metodo al quale ricorrere anche per la composizione di altri organi costituzionali e di rilievo costituzionale in crisi di legittimazione.
Tuttavia, caro Professore, si sente, da più parti, che, con il sorteggio, sarebbe ridimensionato il potere delle correnti all’interno della Magistratura, che è stato da più parti criticato. Come risponderebbe a questa affermazione?
Se l’obiettivo di questa riforma è quello di ridimensionare, se non di minimizzare, il potere delle correnti, non è affatto detto che, attraverso il sorteggio, ciò avvenga davvero.
Anzi, affidare il meccanismo di selezione completamente alla sorte rischierebbe di poter far nominare, in seno ai due CSM, magistrati comunque affiliati a correnti, ma, paradossalmente, non legittimati dal voto dei loro colleghi e con il pericolo di una sotto-rappresentazione o di una sovra-rappresentazione di talune istanze “politico-culturali”.
Peraltro, è sempre bene rammentare che, come ha osservato il Presidente dell’Associazione Italiana dei Costituzionalisti, Renato Balduzzi, le correnti più pericolose per la vita democratica non sono mai quelle palesi, ma quelle occulte, e il sorteggio, proprio perché è intrinsecamente deresponsabilizzante, non potrebbe che favorire queste ultime.
Certo, ora il lettore potrebbe chiedersi: ma non c’erano altri modi per contrastare il potere delle correnti senza affidarsi al sorteggio? La risposta è affermativa.
È bene ricordare, per esempio, che la Commissione ministeriale presieduta dal prof. Massimo Luciani aveva proposto di riformare la legge elettorale per il CSM prevedendo il c.d. voto singolo trasferibile, cioè una formula elettorale proporzionale a voto di preferenza che permette all’elettore di assegnare più di una preferenza “numerando” i candidati sulla scheda elettorale.
Questo meccanismo avrebbe potuto, quindi, far prevalere non tanto l’appartenenza degli elettori ad una “corrente”, quanto il grado di fiducia con i singoli candidati al Consiglio: non già, quindi, “eliminare” le correnti né tantomeno rafforzarne il ruolo, ma consentendo di corroborare il rapporto tra i magistrati elettori e i singoli componenti eletti (pur all’interno di una corrente).
Che cosa pensa, caro Professore, dell’istituzione dell’Alta Corte disciplinare?
Alcune perplessità “sistemiche” suscita, a mio parere, anche l’istituzione dell’Alta Corte disciplinare. In primo luogo, per la sua composizione, è fissato un sorteggio “filtrato”, non secco, in quanto si prevede che i suoi membri debbano essere scelti, tra gli altri, fra i magistrati di legittimità: ciò rappresenterebbe, per la prima volta dopo decenni, una reintroduzione, di fatto, del principio gerarchico, a dispetto di quella garanzia fondamentale che vede i magistrati distinti fra loro solo in base alle funzioni.
Senza contare, poi, la previsione della non ricorribilità delle sentenze dell’Alta Corte davanti alla Corte di Cassazione, in deroga ad uno dei principi fondamentali dell’art. 111 Cost., col rischio di accostare questa fattispecie a quella, decisamente eccezionale, delle sentenze dei tribunali militari in tempo di guerra.
Per giunta, occorre notare che nell’Alta Corte, secondo la legge costituzionale oggetto del referendum, possono sedere insieme giudici e PM: non è forse questa una contraddizione con l’obiettivo stesso della riforma? Giudici e PM dovrebbero essere separati, eppure compartecipano dell’importante funzione della giustizia disciplinare? Un’ambiguità non da poco.
Peraltro, voglio aggiungere un’ulteriore considerazione: era davvero necessario riformare l’assetto della giustizia disciplinare? La nostra, a ben vedere, è una giustizia disciplinare severa: si pensi, addirittura, che, nel 2025, ben 16 magistrati si sono dimessi prima dell’esito della decisione disciplinare e in molti di questi casi la motivazione fu proprio quella di evitare la severità della sanzione. Le statistiche sono facilmente rinvenibili sul sito della Procura Generale della Corte di Cassazione e si trovano al termine di ogni relazione annuale del Procuratore generale.
Mi sia consentito, infine, rilevare anche un altro aspetto fondamentale: considerati sistematicamente, il sorteggio differenziato tra togati e laici per i due CSM, la reintroduzione surrettizia del principio gerarchico nella composizione dell’Alta Corte disciplinare e la non ricorribilità in Cassazione delle sue decisioni sono tutti elementi che contribuiscono ad indebolire l’indipendenza interna ed esterna della Magistratura e, quindi, ad alterare la tenuta del principio della separazione dei poteri su cui si fonda il moderno Stato costituzionale.
Di quali riforme, allora, avrebbe bisogno la giustizia italiana?
Mi sia consentito porre una domanda: ciò che davvero interessa ai cittadini (e agli stessi operatori del diritto) è avere carriere separate tra giudici e PM, con due CSM distinti, oppure una giustizia più efficace ed efficiente, con un maggior numero di magistrati, cancellieri e funzionari dell’amministrazione, e con tempi processuali più “ragionevoli”?
Questa riforma costituzionale, com’è noto, non inciderebbe in alcun modo su ciò che davvero appare indifferibile: una giustizia con tempi più congrui, un’azione di contrasto efficace della criminalità organizzata, modalità più accessibili per l’effettivo esercizio del diritto di azione e di difesa per i lavoratori e per le persone più vulnerabili, un sistema di garanzie adeguato per le persone sottoposte ad indagini preliminari o ad un processo penale, un sistema di esecuzione della pena che sia veramente dignitoso e contribuisca al recupero sociale e alla rieducazione del condannato.
Di qui, evidentemente, la mia personale diffidenza nei confronti di questa proposta di legge costituzionale. Il che, si badi, non significherebbe difendere uno “status quo” purchessia, quanto piuttosto, da un lato, ribadire il disegno costituzionale dell’ordine giudiziario, per come tracciato dai nostri Padri Costituenti con la saggezza e la prudenza che li caratterizzavano, dall’altro far comprendere – sia consentito di dirlo con franchezza – alle forze politiche che il “focus” sui temi della giustizia dovrebbe essere spostato altrove, cioè su un complesso organico di riforme che abbiano davvero a cuore gli interessi dei cittadini, secondo quegli assi di priorità appena delineati.
Per questo, però, abbiamo bisogno di una “buona politica”, che sappia fare “sintesi” tra le istanze in nome del perseguimento del bene comune, memore della lezione di Cicerone: “Res publica res populi est: […] coetus multitudinis iuris consensu et utilitatis communione sociatus”. La politica, cioè, è unione di molti attraverso consenso sulle regole e utilità comune. Una lezione come quella del compianto Aldo Moro, di cui, proprio pochi giorni fa, abbiamo commemorato l’anniversario del terribile rapimento: “La politica è comprensione, è mediazione, è paziente composizione degli interessi diversi”. Queste parole alte riecheggiano anche il significato più autentico dell’impegno politico nella lezione di Giorgio La Pira: la politica è lo strumento per dare risposte alle “attese della povera gente”.
Intervista a cura di Paolo Piluso
